政府“购买”公共交通服务比财政“补贴”好

政府购买公共交通服务模式，意味着政府将从事后补贴向事前购买转变。

公共交通的准公共物品属性，客观上要求政府必须承担部分公共交通发展的责任。财政补贴公交企业运营是政府应该承担的义务，但补贴什么，补贴多少，一直是各个城市政府面临的头痛问题。

随着中国城市公共交通优先发展战略实施的推进，目前许多城市普遍存在政府认为财政补贴负担过重，而公交运营企业认为政府财政补贴不到位的问题，严重制约了城市公共交通优先发展的可持续性和社会经济效率。

我们课题组通过对中国多个城市公共交通优先发展现状的调研，认为政府购买公共交通服务能够更好地分配市场资源和提高社会经济效率，建议政府从事后“财政补贴”模式向事前“购买服务”模式转变。

政府对公共交通企业财政补贴通常包含三个方面，即票价刷卡补贴、运营成本补贴和燃油补贴。此外，许多城市也会在车辆更新方面给予一定或全额补贴。调研发现目前政府财政补贴存在3个突出问题：

1.票价刷卡补偿额度不到位。

特殊人群享受免费乘车和学生优惠乘车等政策体现了公共交通的公益性，这部分公益性票价损失补偿是政府应该承担的义务。不同城市票价损失补偿额度不同，在票价损失额的90%~100%之间，许多城市政府没有实现票价损失额的全额补贴。

2.公交企业运营成本核算结果争议性较大。

成本规制是目前许多城市采用的成本计算补贴方式。实施成本规制需要3个前提条件：（1）标准成本界定合理；（2）成本计算准确；（3）公交企业成本控制有效。

显然，如果这3个前提条件都能很好地满足，成本规制是很理想的财政补贴方式。然而实践中由于信息不对称，往往出现公交企业核算的成本与政府核算的成本不一致问题，需要政府与企业之间进行多次沟通协调，大大增加了二者的交易成本。虽然有些城市采用了第三方审计，平息了成本计算结果的争议，但是公交企业是否主动控制成本也是财政补贴需要考虑的问题。

3.全额补贴难以为继。

有些城市采用政府财政“兜底儿”模式，即公交企业全部运营成本由政府补贴，不仅如此，车辆更新也全部归政府买单。

这种模式下，企业没有主动控制运营成本和提高运营效率的动力，运营成本高，而且车辆故障率高、使用寿命短。随着公交都市建设步伐的加快，政府财政不堪重负。从经济学理论角度讲，政府财政“兜底儿”模式违背了公共交通准公共物品属性原则。

上述问题对公共交通优先发展的影响主要表现在：首先，公交企业负担部分公益性票价是不合理的，导致公益性亏损与经营性亏损界定不清；其次，根据核算的成本进行事后补贴，无论是成本规制补贴还是全额补贴，都不利于企业运营效率的提高和服务水平的改善，也不利于政府对财政支出的控制；最后，无论国有企业、股份制企业，还是民营企业都是通过政府成本补贴方式运营，没有很好地体现产权制度安排效率。

因此，建议政府从“补贴”到“购买”服务模式转变。政府购买公共交通服务模式是指政府采取招投标和特许经营形式对具有资质和符合服务要求的企业实施的一种购买服务模式，是从事后补贴到事前购买的一种制度转变。

1.模式转变的意义。

从“补贴”到“购买”服务模式转变，政府能够对线路资源进行优化配置，培育适度竞争的市场环境；企业在固定购买金额前提下，运营效率越高，获得利润越高，因此，企业有积极性控制成本和提高效率。

此外，城市政府对公共交通市场由主导转向引导，真正使公交企业从生产型转向经营型，产权制度安排效率得以体现，社会经济效率得以提高。

2.模式转变的2个关键。

政府采用购买公共交通服务模式，需要解决两个关键问题，一是

购买金额计算科学和准确，二是公共交通公益性与市场化的结合。

（1）购买金额计算科学和准确

购买金额由成本和成本加成利润两部分组成，成本测算取决于政府购买的是企业服务还是线路服务。

购买企业服务一般是政府根据企业前一期（年或季度）发生的总成本，再加上一定的成本加成利润，购买企业下一期服务；购买线路服务是指政府对设定的线路计算成本（可按里程/流量），再加上一定的成本加成利润，设定购买金额，通过招投标选择线路服务供应商。根据城市社会经济发展水平不同，成本加成利润率可取范围为3%~6%，或更大范围，具体数值由当地政府决定。

环境变化对购买金额制定有一定影响。如果城市在一个相对稳定的环境条件下，如人口规模、居民分布、交通网络、出行方式、经济收入和原材料价格等条件相对稳定，购买金额制定就会比较容易。

然而，城市总是处在一个发展变化的环境中，城镇化发展带来的人口流动的增加、城市轨道交通使用导致的客流竞争、居民消费水平的变化，以及公交车辆维修零部件价格不断上涨等，都会影响政府购买服务额度制定的合理性和准确性。因此，政府购买服务需要考虑环境的变化，及时调整购买金额。

（2）公共交通公益性与市场化的结合

票款与公交企业运营分离能够很好地体现公共交通公益性与市场化的结合。票款与公交企业运营分离是指票价由政府制定，第三方公司负责成本核算和票款管理，公交企业按照合同约定的服务水平进行运营的一种政府购买公交服务模式，常称为票运分离模式。

这种模式下，政府职责主要是：规划线路和设定服务水平，按照线路服务水平向社会有资质的企业进行招标；政府与企业签订承包合同，合同时间一般为3-5年；政府周期性考核承包企业的服务水平，达到或超过服务水平就奖励，没有达到服务水平要求的按照购买金额的一定比例进行罚款。如果企业严重没有达标，勒令其整改，整改仍不合格者让其退出线路运营。

票运分离模式实施需要政府设计合理的准入和退出机制，以及考核机制（包括奖惩机制）。

此外，与公交企业费用结算周期不宜太长，按月或季度结算较为合理。对不同社会经济条件的城市，可根据城市自身条件设定服务水平。对经济不发达城市，线路服务水平可适当降低，减少政府财政支出；对经济发达城市，考虑政府财政支出额度，设定较高的公交服务水平。

[作者系上海交通大学安泰经济与管理学院教授。本文为国家社科基金重大招标项目“我国大中城市公共交通可持续优先发展的制度设计与运营机制研究”（批准号：1２＆ｚｄ203）阶段性研究成果。]